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  • 用参与式治理防范环境公共危机与群体性事件

  • 来源:王胜 江渝   编辑人:管理员   编辑日期:2015-04-30 点击次数:

  • 近两周,“山西长治苯胺泄漏”、“上海金山、松江空气水质严重污染”和“北京(华北地区)持续雾霾天气”事件引发大众对环保问题的关注和热议。我市“两会”召开在即,鉴于近年我市因环境问题诱发的危机和群体性事件呈多发态势,重庆社科院、市国安局社会问题研究所组成课题组,走访了市信访、环保、网信办等部门,深入库区区县园区企业,对新形势下推进生态环保工作、建设美丽重庆进行了专题调研。研究表明,我市环境问题极有可能成为继征地拆迁、劳资纠纷之后又一影响社会稳定的重要因素,三峡库区大型工业项目,中小企业非法排污,城市高压线输变电站、垃圾处理站等市政设施建设极有可能成为未来我市环境危机和群体性事件的高发领域。建议政府高度重视,采取参与式治理的思路,将不稳定因素化解在萌芽状态。

    一、我市近年因环境问题引发的群体性事件特征

    2005年以来,我市局部性、小范围因环保问题引发的群体性事件不断,近三年出现了不少新的动向和特点:

    第一,从数量上看,因环境问题引发的上访、纠纷事件呈快速上升趋势。市信访办和市网信办数据表明:2012年,我市群众因环境问题来访(件数和人次)是2010年的两倍多。近三年,来访事件年平均增长65%,来访群众人次年平均增长76%。尤其值得关注是,2012年群众集访次数达33次,涉及群众500多人。

      


     

    20102012年我市群众因环境问题市级来访情况

    第二,从渠道看,集访成为农民反映环境问题、维护自身利益的首选途径。数据显示,我市因环境问题的信访、来访主体,超过八成是农民,城镇居民占两成,远高于我市当前农村户籍人口占全部人口37.7%的比例。问卷调查中,82%的农民表示,要想解决自身环境维权问题,“约起大家一道找政府”,“人多,警察才不敢抓”,“闹得越凶才解决得越好”。通过访谈,我们发现农民之所以将集访作为首选途径,一是农民邻里关系密切,感情更冲动,因此一呼百应;二是农民比城市居民更信任政府,愿意通过体制内的维权渠道解决问题;三是存在一部分农民被组织、被雇佣上访现象。其实城市居民遇到的类似问题并不比农民少,但由于质疑政府的办事诚意和效率,倾向于通过体制外渠道发泄不满。城乡居民对意愿表达渠道的不同偏好告诉我们,应采取分类疏导和各有侧重的应对措施。

    第三,从诉求来看,城乡居民维权投诉的期望值日益高涨,问题背后的利益冲突日趋尖锐。农民和城市居民关注的环境问题领域有所不同。农民主要反映工业企业三废排放污染,大城镇和城市居民主要抗议部分市政设施选址。与城市地区相比,农村环境问题涉及人员多,利益期望值大,在维护生态权益的同时,往往伴随着与之相关的拆迁、农转非、社会保障、补偿金等未得到落实引发的矛盾。例如,2012年上半年,双桥工业园双路镇龙塘村村民反映,艾诺斯(重庆)华达电源系统有限公司排放的废气对附近居民生产生活造成严重影响。村民于9月组织了几百人堵塞工厂和马路,提出一系列如解决农转非、补偿金、定期公布环境监测情况等要求。又如,紫光化工丰都工厂,由于对空气和水源的污染,遭到了当地居民的强烈抵制。老百姓说,紫光化工“一排放毒气,整个城都闻得到”,政府用数万人的身体健康为丰都的经济发展和领导的乌纱垫底要求“紫光化工滚出去”。还编了一首反讽《紫光赞歌》——“都说紫光工资高,工人无钱买牙膏;都说紫光环境好,乌烟瘴气四处跑”,群众不满可见一斑。

    第四,从外部环境看,境外机构和NGO组织在事件演化和处理过程中表现活跃,微博等新媒体的威力逐渐显现。近两年,境外机构的参与和微博等新媒体的广泛运用,给政府处理环保危机事件,提出了新的挑战。各类环保NGO和境外机构主要通过媒体宣传、经费资助、合作交流等各种形式参与。国内三大环保之一的“绿家园志愿者”获悉我市小南海水电站即将上马后,质疑工程建成后将对长江生态环境造成严重影响。邀请20余家境外媒体记者举办“环境记者沙龙”座谈会,报道我市不顾长江流域环境测评结果,盲目上马小南海工程。各种图片、信息、段子通过微博等新媒体,快速传播,引起共鸣、激发不满。

    二、对未来我市因环境问题引发的危机和群体性事件预判

    当前,我市正处于工业化、城镇化高速发展阶段,环境库兹涅茨曲线的上升期,在产业梯度转移和偏远地区追赶发展的大背景下,生态环境保护的压力越来越大。随着民众环保和维权意识的不断提升,未来我市因环保问题触发的危机和群体性事件发生概率将持续走高。根据调研结果,我们认为,我市未来环境危机和群体性事件可能的高发领域如下:

    第一,三峡库区大型化工项目。我市在长江沿线的长寿、万州、涪陵布局了不少大型重化工项目,如重钢500万吨钢铁、巴斯夫MDI项目、中石油千万吨炼油项目。一些民间环保团体、专家学者甚至部分官员对大型高危化工企业落户长江上游、三峡库区质疑和反对声不断,认为沿江的产业布局,减弱库区自净能力。一旦出现事故,不仅仅是库区安全,而且危及国家生态安全。这些说法虽无强有力证据,但也反映出大众和项目周边群众复杂的心态,一旦出现任何风吹草动,如危化品泄漏等,极易引发群体性事件,矛头将直指政府。

    第二,乡镇企业偷排或因灾害引发的污染事件。由于历史原因,乡镇企业环境保护设施建设严重滞后,加之客观条件限制,不少乡镇企业还没有进入园区,目前环保监测体系也还不可能把数量众多的乡镇企业纳入在线监测。一方面,一些乡镇企业主在利益驱使下偷排污染物,引发小流域污染、周边群众利益被侵害的群体性事件屡屡发生;另一方面,一旦发生一些极端情况,如操作失误等 “人祸”或地震、泥石流、特大洪水等“天灾”,若不能及时妥善处置,极易引发象山西长治苯胺泄漏那样的恶性环境群体性事件。

    第三,城市高压线输变电站、垃圾处理站、污水处理厂以及核电项目。随着都市区向二环拓展,原先在城郊或者人口稀少区域布局的一些公共设施,如垃圾转运、填埋和焚烧站,污水处理厂,高压线输变电站等,周边集聚人口越来越多。尽管这些设施经过环评,但由于信息不对称,加之“邻避效应”,一旦有人挑头十分容易引发公众恐慌、不满和抗议。

    三、对策建议

    十八大报告明确提出,要把生态文明建设放在突出地位,努力建设美丽中国,实现中华民族永续发展。鉴于我市正处于环境问题多发期、敏感期,我们建议,市政府应高度重视可能因环境问题所触发的公众危机与群体性事件,在切实做好产业结构调整、立项环评审查、企业排污在线监测等基础性治本工作的同时,还要立足当下,采取主动出击、参与式治理的思路,抓好以下治标的工作:

    1、建立环保危机和群体事件联动机制,引入多部门广泛参与防控工作。建议环保、国安、宣传、信访、网管等部门定期召开联络会议,确定各个部门工作重点和职责,制定应对方案,编发本部门环保危机和群体性事件信息简报,建议市环保局“突发环境事件信息统计报告”由每季改为每月。

    2、严格实施环境影响评价工作,建立责任追究制,引入推广“参与式”环评工作。一是要求提供环评报告简本,对公众有利害关系的部分科普化,直接向公众公开;二是重大公共事项应由当地人大等机构公开辩论,群众参加旁听,辩论过程通过媒体向社会公开;三是规定较大的项目必须由一家以上的环评机构承担环评;四是在大项目决策阶段,规定必须有宣传部门参与。五是实施责任追溯机制,一旦项目出现环保事故,追究环评机构和人员的责任。

    3、对重大工业项目进行社会稳定风险评估,引入心理学、社会学专家参与。建议对我市的长寿巴斯夫MDI一体化项目、双桥工业园美国艾诺斯电源系统项目、紫光化工、小南海水电站和目前国务院暂停审批的涪陵南沱镇核电项目,由市发改委牵头、联合国安信访以及研究部门,进行社会稳定风险评估,除了行业专家外,建议引入心理学、社会学专家参与评估和对策制定。

    4、加强培训与引导,进一步扩大干部、群众参与力度。加大宣传与科普力度,提升公众对重大项目环境影响的认知和治理能力。要加强对重大化工项目、高压电、现代垃圾、污水处理的安全性知识普及;加强对公众环保投诉权利、渠道程序的宣传力度;对部门官员的培训,重点在于加强生态文明建设的培训、提高识别环境群体性事件发生迹象的能力、提高现场处置的能力、提高网络媒体运用的能力。

    5、借力社会组织,有针对性地扶持一部分环保NGO,引入社会组织参与。对各类环保NGO ,做好分类管理。从面上,密切关注对各类环保NGO动态;对于立场矛盾的机构,要积极引导,做好日常沟通、解释、协调工作;加大对部分机构的扶持力度,比如我市各大高校环保相关专业学生组织的环保协会,推动其承担一部分社会功能。

     

     

     

    作者单位:重庆社会科学院 重庆市国安局社会问题研究所

    A:该文系王胜博士主持的重庆市2012哲学社会科学重大规划课题《推进重庆新型工业化与生态环境保护》的阶段性成果,参与写作和讨论有张莉、张琦、刘晓薇、李春艳)

    B:市领导对此文作出重要批示。

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